Le partenariat public-privé permettrait-il de
sauver le Zoo de Vincennes ? L’avis d’un juriste


Paul Lignières est associé de Linklaters et responsable du département Droit Public / PPP.
Ancien Senior Private Sector Development Specialist à la Banque Mondiale,
il est l’auteur de de 4 livres dont Partenariats publics-privés (Litec, 2000)
et de plus de 60 publications dans des revues juridiques.
Il est membre du comité de rédaction de la revue Droit administratif
dans lequel il tient une chronique mensuelle et il est le co-auteur du fascicule
du Jurisclasseur relatif aux partenariats public-privé.

Il démontre que le PPP pourrait être une solution,
mais qu’il ne sera la solution que si le maître d’œuvre sait où il va.

ARCA MAJORE et VIVANT : « Qu’est-ce que le partenariat public-privé [le '' PPP ''] ? »
Paul Lignières : « Au sens large, il s’agit de tout mode de collaboration entre secteur public
et secteur privé : fondations, sociétés d’économie mixte (SEM), délégations de service public,
c’est-à-dire associations public-privé de moyen ou long terme dans lesquelles la rémunération
du partenaire privé dépend uniquement de l’exploitation de l’ouvrage ou du service.
Ce type de PPP diffère du '' marché public '' : dans ce dernier cas, le privé vend un bien
ou une prestation au public sur le court terme, il n’y a donc pas à proprement parler de partenariat.
Au sens étroit, c’est-à-dire celui qui s’impose désormais dans plusieurs pays étrangers,
le PPP repose en France sur l’ordonnance 2004-559 du 17 juin 2004, validée par le Conseil d’Etat.
Ce nouveau PPP se différencie des autres modes de collaboration public-privé par le fait qu’il permet
d’associer le privé à des missions régaliennes (prisons, défense, santé, éducation, culture, tourisme)
tout en maintenant les fonctions essentielles de ces missions dans le giron de l’Etat.
Le Conseil constitutionnel a en effet exclu du PPP tout ce qui était directement régalien du champ
d’intervention du secteur privé : surveillance dans les prisons, soins dans les hôpitaux, pédagogie
directe dans les établissements scolaires… L’Etat ne délègue donc au secteur privé que ce qui
n’est pas au cœur de la souveraineté.
En résumé, le PPP concerne les secteurs où l'Etat veut rester présent, veut continuer à investir,
mais où les recettes d’usage sont faibles. Il diffère fondamentalement de la privatisation, dans laquelle
l’Etat cède des actifs au privé et se retire. En fait, il est même son opposé. En effet, si l’on n’investit
pas dans les hôpitaux et les universités, ces secteurs finiront par être privatisés. Le PPP permet
donc de moderniser tout en préservant les missions essentielles de l’Etat et l’intérêt général.
Certes, son concept a été inspiré par la Private Finance Initiative appliqué par les conservateurs
britanniques au début des années 1990, mais il relève aussi de ce que l’on appelait du temps
où Michel Rocard était Premier ministre la « deuxième gauche », c'est-à-dire un Etat recentré
sur ses fonctions régaliennes (sécurité sociale, santé, éducation, sécurité, défense, etc.) mais ouvert
aux initiatives privées. Cette analyse est aussi celle d’économistes comme Joseph Stiglitz, prix Nobel,
auteur de la Grande désillusion.

VIVANT et ARCA MAJORE : « Comment fonctionne le montage d’un PPP ? »
P. L. : « Un groupement privé, unissant souvent une banque, un constructeur, un exploitant,
passe un contrat avec l'Etat, dans lequel il s’engage à trouver un financement – éventuellement via
un crédit –, à réaliser la construction, à exploiter l’ouvrage et assurer sa maintenance.
Le retour sur investissement provient d’un loyer annuel (une redevance), étalé par exemple
sur 30 ans et payé par l'Etat – ou par les locataires du bâtiment. En outre, une partie du chiffre
d'affaires peut provenir des billets d’entrée ou de ventes de produits (mais ne doit pas être majoritaire).
Imaginons un coût de construction de 100, des frais d’exploitation de 10, et que les
des recettes sont égales à 3. Dans cette hypothèse, même le « petit équilibre » n’est pas atteint ;
il manque 7. L’Etat verse donc (10 + 7) sur 10 ans, soit 17 de loyer annuel.

ARCA MAJORE et VIVANT : « Les critiques de ce montage ont souligné qu’il permet à
l’Etat de ne pas inscrire un engagement financier important dans ses comptes, qu’il accroît donc
encore les diverses fictions présentes dans la comptabilité publique. De fait, si je m’engageais personnellement à payer un loyer pendant 30 ans, mon banquier en tiendrait compte avant
de me prêter de l’argent. On comprend que les économistes de l’Union européenne se prennent
la tête à deux mains devant cette tentative de notre Etat d’échapper à une réalité physique,
quoique comptable... »
P.L. : « Le législateur a été soucieux de cela. On considère en effet que le contrat traduit non
pas un engagement sur crédit mais un achat de services étalé dans le temps. »

VIVANT et ARCA MAJORE : « Quel est le déroulement d’un projet de PPP ? »
P.L. : « On commence par une étude de faisabilité. On regarde d’abord si l’on atteint le petit
équilibre [NDLR : succinctement, les recettes qui permettent d’équilibrer les dépenses
quotidiennes, salaires, charges, etc.]...
Si la réponse est négative, les consultants cherchent des solutions pour augmenter les recettes.
Toutefois, dans le cas du Zoo de Vincennes, la recherche de recettes à tout prix crée le risque
de transformer tout projet en nouveau Disneyland. »

VIVANT et ARCA MAJORE : « Le partenaire public sera-t-il toujours celui qui décide ? »
P. L. : « D’où la nécessité pour le partenaire public de bien définir le périmètre :
jusqu’où est-il prêt à aller pour augmenter les recettes qui permettront de parvenir au grand
équilibre [NDLR : quand les recettes permettent d’amortir les investissements]
– ce que parviennent à faire, par exemple, les sociétés d’autoroutes ? 
On craint que le privé multiplie les ruses pour augmenter les recettes... Mais quand l’Etat
veut multiplier les recettes par ce biais, il le fait, PPP ou pas... Vous pouvez avoir des musées
très chers sans PPP. »

ARCA MAJORE et VIVANT : « Pouvez-vous nous donner des exemples ? »
P.L. : « Le premier PPP français concerne l’ouverture en mai 2007, sur 5 500 m2, de l’Institut
de la vision au sein de l’hôpital des Quinze-Vingts (Centre hospitalier national d’ophtalmologie,
Chno). Le Chno a concédé un terrain libre à un groupement privé qui s’occupera de la
construction et gèrera le bâtiment, en respectant le cahier des charges fourni par les partenaires
publics, en l’occurrence l’Inserm et l’université Paris VI, soutenus par la ville de Paris et le
Conseil régional d’Ile-de-France. En échange des revenus locatifs, le titulaire du bail devra
maintenir le bâtiment en état et celui-ci reviendra au Chnoà l’issue du bail, c’est-à-dire
au bout de 25 à 30 ans.
Autres exemples : pourquoi une école militaire pour pilotes d’hélicoptères ne pourrait-elle pas
former des civils, contre rémunération ? Pourquoi ne pas ouvrir certaines universités l’été pour
y organiser des congrès ? La logique du PPP, c’est celle des revenus tiers qui permettent de
mieux exploiter les actifs publics... Très banalement, c’est ce que fait la RATP en multipliant
les photomatons. Dans le cas des Quinze-Vingts, le PPP a empêché des chercheurs de filer
aux Etats-Unis ».

VIVANT et ARCA MAJORE : « En dehors de l’aspect de comptabilité publique,
sur quoi portait réellement la controverse au sujet du PPP ?  »

P. L. : « Elle venait en fait des architectes, des petites et moyennes entreprises qui
partaient du principe que le PPP favoriserait, dans la commande publique, les grands groupes
se présentant adossés avec des banques, et ayant la capacité de boucler les dossiers de l’aval
à l’amont. Elle provenait aussi des ingénieurs des travaux publics, qui craignaient de voir la
maîtrise d’ouvrage leur échapper. De fait, l’ingénieur public perd sa capacité de contrôle.
Pour les Quinze-Vingts, par exemple, cela est très clair : c’est en effet le privé qui va choisir
l’organisation des salles, la taille des fenêtres, etc. Le PPP est aussi la garantie que l’on va
échapper au surajout des normes en tout genre, ainsi qu’à certainesontraintes administratives. »

ARCA MAJORE et VIVANT : « En conclusion... »
Paul Lignières : « Le PPP est une formule neutre, qui ne fait que transposer la volonté d’Etat.
C’est aussi une formule neutre par rapport à l’éventuelle autonomisation juridique du Zoo de
Vincennes. Elle fait entrer dans le système la culture du contrôle de gestion, et même la
culture du contrôle tout court, puique les pouvoirs publics sont censés vérifier la qualité
du service et ont la possibilité d’appliquer des pénalités. »